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除了華為“花重金引進(jìn)人才”的決心，更大的背景是近年來南京、西安等城市展開的一輪又一輪的人才爭奪戰(zhàn)，住房、落戶、補(bǔ)貼等地方人才政策的出臺和落實(shí)，都在推動(dòng)全國人才格局的重塑。

那么，面對二三線城市的覬覦，北上深該如何打造人才高地？這三個(gè)一線城市，哪個(gè)城市的人才政策更“囂張”？又是誰最有決心一擲千金買人才？一系列人才政策，哪些能解決現(xiàn)實(shí)問題？

本文通過對北京、上海、深圳三地創(chuàng)新人才政策的分析，揭開其中的秘密。

01

北京、上海、深圳：哪個(gè)城市的性價(jià)比最高？

隨著大城市生活成本的上升、生活壓力的增大，城市的“性價(jià)比”成為創(chuàng)新人才必須關(guān)注的話題。

為了建立客觀、可靠的城市創(chuàng)新人才吸引力評價(jià)指標(biāo)體系，筆者從CNKI中選取了被引次數(shù)最多的10篇人才吸引力評價(jià)文章，提取了文章中的評價(jià)體系并對指標(biāo)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。通過選取重復(fù)率較高的指標(biāo)并進(jìn)行整合梳理，結(jié)合創(chuàng)新人才的特點(diǎn)，最終確定了本文所采用的指標(biāo)，包括4個(gè)一級指標(biāo)和16個(gè)二級指標(biāo)。同時(shí)，筆者對北京、上海、深圳三地創(chuàng)新人才吸引力進(jìn)行了指數(shù)分析，如表1所示。

為了方便對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行比較，筆者計(jì)算了各城市的指標(biāo)占三座城市指標(biāo)總和的比值，并制作了雷達(dá)圖，如圖1所示。

（1）居住環(huán)境

三座城市的房價(jià)水平相差無幾，深圳商品住宅價(jià)格與城鎮(zhèn)居民家庭年收入之比最高，約為0.93，即購買一套100平方米的房子需要城鎮(zhèn)居民93年的可支配收入，而北京和上海的該比率較低，分別為0.82和0.79。

總體來看，上海社會(huì)公共文明、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通環(huán)境等指標(biāo)均高于另外兩座城市。以醫(yī)療衛(wèi)生環(huán)境指數(shù)為例，上海每萬人擁有醫(yī)院床位數(shù)量為85張，遠(yuǎn)超北京的51張和深圳的28張。

北京、上海由于教育資源豐富，在未來發(fā)展上具有較大優(yōu)勢，而深圳作為我國一線城市，教育資源相對匱乏，導(dǎo)致本地創(chuàng)意人才可持續(xù)發(fā)展能力較弱。在子女教育環(huán)境方面，北京、上海公共教育支出占一般預(yù)算支出比重均為10.4%，而深圳僅為6%。

此外北京人才網(wǎng)都市，深圳的公共服務(wù)水平也應(yīng)加強(qiáng)，為人才營造安全、宜居的生活空間和氛圍，郵電設(shè)施的速度也要滿足人才的需求，政務(wù)服務(wù)窗口的服務(wù)水平也要提高。

（2）工作環(huán)境

國際交流展次數(shù)體現(xiàn)城市的國際化氛圍，深圳61次/年、北京258次/年、上海335次/年，與北京、上海相比，深圳國際化氛圍水平較低。薪酬方面，三座城市薪酬均在萬元左右，政府科技經(jīng)費(fèi)投入比例北京為4%，上海為5.8%，深圳為4.4%，較為持平。

（3）經(jīng)濟(jì)環(huán)境

北京、上海、深圳三地人均GDP分別為10.64萬、10.31萬、15.8萬，深圳最高，但深圳城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為44633元/年，與北京的52859元/年、上海的52962元/年相比最低，說明深圳貧富差距略大。

從經(jīng)濟(jì)增長來看，上海的優(yōu)勢較大，近三年上海GDP增速為14.4%，遠(yuǎn)超北京的7.3%和深圳的8.5%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為城市存在的根本屬性，對任何城市的發(fā)展都至關(guān)重要，對致力于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的人才更具有吸引力。

（四）政務(wù)環(huán)境

相較于北京、深圳，上海在人才創(chuàng)業(yè)支持政策上的權(quán)重最高，說明“政府環(huán)境”對上海人才吸引力的影響最大，使得上海一直保持較高的人才吸引力水平。而一大批旨在引進(jìn)高層次人才的計(jì)劃的實(shí)施，也為上海實(shí)現(xiàn)人才聚集鋪平了道路。

02

北京、上海、深圳的人才政策哪一個(gè)最有效？

在認(rèn)識到創(chuàng)新人才的重要性后，哪個(gè)城市的人才吸引政策最有效？本文回顧了2012年至2016年北京、上海、深圳的人才政策。

政策量化分析

從上圖可以看出，2012年至2016年北京的政策數(shù)量呈現(xiàn)U型分布，其中2012年政策數(shù)量最多，隨后減少至2014年最低，2014年至2016年數(shù)量有所回升。原因推測是基于2010年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》的指導(dǎo)思想，北京發(fā)布了《北京市人才發(fā)展規(guī)劃綱要》北京人才網(wǎng)都市，并在隨后的2011年、2012年迅速出臺各項(xiàng)人才引進(jìn)政策，而到了2014年，到了規(guī)劃中期，各項(xiàng)政策已經(jīng)比較完善，因此略有放緩，2015年以后又開始蓬勃發(fā)展。

上海人才政策總體呈“S”字形分布，2012年數(shù)量最多，2015年再創(chuàng)新高，之后略有下降，這是因?yàn)檎弑容^齊全，所以略有放緩。2016年，為了給人才松綁，出臺了《關(guān)于進(jìn)一步深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的實(shí)施意見》。“新人才政策”30條意見在前幾項(xiàng)政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步降低門檻，增強(qiáng)可操作性。

近五年來，深圳已制定出臺43項(xiàng)與高層次人才相關(guān)的政策，平均每年8.6項(xiàng)，涵蓋高層次人才引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵(lì)、優(yōu)待等各個(gè)方面。其中，2012年和2016年出臺的人才政策數(shù)量最多，達(dá)到13項(xiàng)，而2013年僅有4項(xiàng)人才政策。研究政策文本得知，2012年，深圳“孔雀計(jì)劃”開始實(shí)施，由于政策長期性，為避免重復(fù)冗余，隨后相應(yīng)縮減。2013年至2016年，政策數(shù)量回升，反映出深圳對海內(nèi)外高層次人才的重視和需求在逐年增加。

文本類型分析

文件類型是指政策出臺的形式。本文將三市政策文件分為通知、條例、方案、細(xì)則、意見、辦法、決議、大綱、方案等九類。文件類型根據(jù)政策層級、落實(shí)程度、目的等因素確定，具有不同程度的規(guī)范性、約束性、指導(dǎo)性和可操作性。

通過對2012年至2016年北京市人才相關(guān)政策類型進(jìn)行分類，可以發(fā)現(xiàn)“辦法”、“通知”和“細(xì)則”占比最高，分別為38.9%、27.8%和22.2%。其中，“辦法”政策框架完整，對程序和條件規(guī)定較為明確，對具體實(shí)施情況有詳細(xì)的描述，規(guī)范性、約束力強(qiáng)；而“通知”政策層級較高，實(shí)施細(xì)則以其他政策為補(bǔ)充，指導(dǎo)性和可操作性較弱；“意見”既涉及政策的總體原則，又涉及政策的具體實(shí)施，規(guī)范性和約束力強(qiáng)，同時(shí)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性。

上海近五年的人才政策可以分為“條例”、“意見”、“方案”、“辦法”、“方案”和“細(xì)則”六種類型。其中，條例、意見、方案規(guī)范性和約束性更強(qiáng)，共計(jì)11項(xiàng)，占比58%；另一類是具有較強(qiáng)指導(dǎo)性和可操作性的辦法、方案和細(xì)則，占比42%。可見，上海的政策傾斜比較均衡，覆蓋面比較廣，相對均衡的政策更能增加對人才的吸引力。

深圳的人才政策中，規(guī)范性、約束性較強(qiáng)的法規(guī)、意見、方案等11件，占比25.6%，而指導(dǎo)性和可操作性較強(qiáng)的辦法、方案、細(xì)則等則占比74.4%。前者往往從宏觀層面對高層次人才政策提出要求，后者則是對具體方面進(jìn)行細(xì)致闡述，體現(xiàn)出深圳五年來的人才政策更加趨向務(wù)實(shí)、更具操作性，對高層次人才相關(guān)優(yōu)惠政策進(jìn)行了細(xì)致闡述，減少了人才引進(jìn)的政策阻力。

03

政策工具視角下的人才政策分析

（1）水平維度：政策類型維度

本文借鑒Rothwell的研究方法，采用供給側(cè)政策、環(huán)境政策和需求側(cè)政策的分類方法。

其中，供給導(dǎo)向的政策工具對吸引人才有較強(qiáng)的推動(dòng)作用，需求導(dǎo)向的政策工具有拉動(dòng)作用，環(huán)境政策工具對吸引人才有間接作用，如圖4所示。

（2）垂直維度：政策重力維度

人才政策作為城市吸引力中重要的政策力量，往往成為就業(yè)選擇城市的重要因素。因此，如何充分發(fā)揮人才政策的吸引力，考驗(yàn)著決策者的智慧和能力。綜合以上對人才政策的分析和城市創(chuàng)新人才吸引模式的總結(jié)，人才政策的吸引力通常可以歸納為生活環(huán)境吸引力、工作環(huán)境吸引力、經(jīng)濟(jì)環(huán)境吸引力、政府環(huán)境吸引力四個(gè)方面。詳見圖5。

本文以北京、上海、深圳三地的人才政策文件為基本分析單元，對每項(xiàng)政策所包含的政策單元進(jìn)行編碼，形成編碼表。

如表5所示，北京的政策工具以供給導(dǎo)向和環(huán)境導(dǎo)向?yàn)橹鳎謩e占比43.7%和42.3%，需求導(dǎo)向政策相對較少，占比僅為16.3%。供給導(dǎo)向政策是維持人才可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，環(huán)境政策為城市人才吸引提供了積極的氛圍，需求導(dǎo)向政策為城市不斷審視自身、主動(dòng)尋找自身不足提供了重要?jiǎng)恿Α?/p>

上海綜合運(yùn)用供給側(cè)、需求側(cè)和環(huán)境政策工具，并細(xì)分為10個(gè)細(xì)分領(lǐng)域。

在三類政策工具中，上海供給型政策工具占比約為43.3%，使用頻率最高，反映出上海政府部門非常重視營造有利于吸引人才的供給型政策環(huán)境。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，2012年至2016年的供給型政策中，資金投入占比相當(dāng)高，其次是人才培訓(xùn)，再次是人才信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，三類占比加起來不到30%。這說明上海在供給型創(chuàng)新政策工具方面最重視資金投入和人才培訓(xùn)。

從表中可以看出，深圳市綜合運(yùn)用了供給導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和環(huán)境導(dǎo)向的政策工具，其中供給導(dǎo)向的政策工具運(yùn)用最多，占比57.05%，需求導(dǎo)向的政策工具運(yùn)用最少，僅占比8.05%。深圳市的財(cái)政支持力度很大，但人才培養(yǎng)政策和人才信息支持政策卻十分有限。單純依靠人才引進(jìn)在快速發(fā)展時(shí)期優(yōu)勢明顯，但從長遠(yuǎn)來看，人才培養(yǎng)才是應(yīng)對時(shí)代挑戰(zhàn)的最根本途徑。

北京、上海、深圳政策吸引力維度分析

北京的人才政策工具側(cè)重于經(jīng)濟(jì)供給和環(huán)境，如圖6所示。這是因?yàn)楸本碛惺锥己腿珖萍紕?chuàng)新中心的雙重身份，并受到政策支持，具有天然的競爭優(yōu)勢。但在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的大背景下，北京仍存在巨大的人才缺口，高房價(jià)等生活成本壓力也讓人才不愿留在北京。因此，只有重視經(jīng)濟(jì)政策支持，解除人才后顧之憂，才能顯著提高人才的留存率。

上海供給側(cè)政策工具的側(cè)重點(diǎn)主要集中在資本投入和人才培養(yǎng)上，如圖7所示。2012年以來，上海對資本和人才的重視程度在某些年份有所下降，但總體上保持了持續(xù)加強(qiáng)的趨勢。其他三類政策工具雖然在任何時(shí)候都沒有成為政策工具的主流，但正在受到越來越多的重視。

在深圳的政策工具中，政府支持力度大于其他三個(gè)。但是從前面的分析來看，政府維度的政策工具雖然在占比上有優(yōu)勢，但大多偏重規(guī)范性，操作性不強(qiáng)，如圖8所示。在四個(gè)重力維度中，工作維度的政策工具占比最低。究其原因，這與占比第二大的經(jīng)濟(jì)維度有很大關(guān)系。很多高層次人才往往獲得大量經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，使得經(jīng)濟(jì)維度的政策增多，導(dǎo)致工作維度的政策缺口很大。

04

京滬深：如何種好“梧桐樹”

通過梳理、對比、總結(jié)，梳理出北京人才政策發(fā)展的三個(gè)階段。第一階段為“少而偏”，即人才缺口問題尚未引起政府部門的重視，導(dǎo)致政策缺失；第二階段為“多而亂”，政府部門紛紛提出培養(yǎng)引進(jìn)人才的政策導(dǎo)向，各類政策百花齊放，但缺乏集中協(xié)調(diào)、優(yōu)化分類；第三階段為“精而全”，即經(jīng)過不斷優(yōu)化，政策體系已達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，各機(jī)構(gòu)、部門根據(jù)人才需求的緊迫程度英語作文，得到不同程度的政策傾斜。

因此，向北京提出以下建議：

一是整合人才管理部門，明確管理主體，實(shí)現(xiàn)人才政策統(tǒng)一制定、統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一實(shí)施。北京正面臨首都非核心功能疏解和產(chǎn)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期。科技水平高端、創(chuàng)新實(shí)踐能力優(yōu)秀、示范效應(yīng)強(qiáng)的綜合型人才是政策對象，要列為首要目標(biāo)，高度重視、大力支持。

二是明確人才需求類型，發(fā)現(xiàn)人才缺口，提高人才引進(jìn)的針對性；立足首都教育資源，把人才引進(jìn)轉(zhuǎn)化為人才培養(yǎng)，為北京人才長期供給提供動(dòng)力。

三是政策導(dǎo)向?qū)⒅鸩接勺⒅匾M(jìn)人才轉(zhuǎn)向培養(yǎng)與引進(jìn)并重，為北京人才的長期供給提供動(dòng)力。

新政策實(shí)施一年來，政策取得了明顯成效，但對于上海而言，人才發(fā)展的體制機(jī)制仍然存在瓶頸，需求導(dǎo)向型政策較少，難以帶動(dòng)市場需求。建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心城市，上海仍然缺少頂尖人才，缺乏真正具有國際影響力的高層次人物，創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)亮點(diǎn)不多；科技成果轉(zhuǎn)化收益率低；人才管理機(jī)制缺乏活力。筆者對上海提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，要?jiǎng)?chuàng)新人才制度，統(tǒng)一人才市場。要牢牢把握上海人才發(fā)展“科教興市、人才強(qiáng)市”的核心理念；在規(guī)劃重點(diǎn)上，政策要向符合上海“四個(gè)中心”建設(shè)的緊缺人才傾斜，加快引進(jìn)一批海外高層次人才。要破解人才市場壟斷問題，人力資源市場需要整合勞動(dòng)力市場、人才市場、人力資源市場，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行體制改革。

二是構(gòu)建工作機(jī)制，整合教育資源。上海需要引進(jìn)一批符合“四個(gè)中心”建設(shè)需要的海外人才，通過招標(biāo)方式，重點(diǎn)遴選一批公共機(jī)構(gòu)，引進(jìn)國際高水平創(chuàng)新科研和管理團(tuán)隊(duì)。為適應(yīng)上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級要求，需要整合創(chuàng)新教育資源，允許高校自主調(diào)整學(xué)科專業(yè)，進(jìn)一步落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。

三是改革教育體制，培養(yǎng)綜合型復(fù)合型人才，進(jìn)行體制創(chuàng)新，整合人才市場，把江浙優(yōu)秀人才納入使用范圍，提供相關(guān)保障，實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)人才共享。依托上海人才資源數(shù)據(jù)庫提供的信息，建立基于多層次網(wǎng)絡(luò)、多學(xué)科聯(lián)動(dòng)的人才需求機(jī)制，建立基于現(xiàn)代信息技術(shù)的“人才共享”信息平臺體系。

筆者從數(shù)量、文件類型、多維度對深圳近五年的人才政策進(jìn)行梳理分析后，認(rèn)為深圳應(yīng)重點(diǎn)抓好以下兩點(diǎn)：

1、人才政策制定應(yīng)盡量避免過多的規(guī)范性和約束性，政策文本內(nèi)容應(yīng)符合文本類型特征。人才政策制定應(yīng)從執(zhí)行角度出發(fā)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政策的引導(dǎo)性，控制約束性，以人才為中心，提高政策的可操作性，避免政策標(biāo)題與文本內(nèi)容沖突、形式主義。

2.利用既有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，推動(dòng)多維度人才優(yōu)惠政策發(fā)展，全面提升城市人才吸引力。根據(jù)不同時(shí)期城市對各類人才的需求情況，適時(shí)調(diào)整各方向政策比重，提高人才政策效率，吸引一大批不同需求的高層次人才，為深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入更多活力。

（作者王偉為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任，竇嘉榮為北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院碩士生）

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